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  • 完善生態環境損害賠償制度應當從細化法律規定入手

    發表時間:2021-03-29 來源:《中國生態文明》雜志2021年第1期

    完善生態環境損害賠償制度應當從細化法律規定入手

    姜峻婷

    生態環境損害賠償制度針對的損害對象是生態環境公益。我國目前的生態環境損害賠償制度存在的主要問題,是法律規定不完善、效力等級低。進一步完善生態環境損害賠償制度,應當從細化法律規定入手,使其兼具理論上的完備性和實踐上的可操作性。

    一、擴大賠償義務人范圍

    合理規定生態環境損害賠償義務人范圍,至少需要考慮主體類型、行為類型、違法性因素、生態損害事實、因果關系等問題。

    首先,賠償義務人的主體類型應當相當廣泛。正如法學專家所指出的,任何對生態損害后果的發生有推動作用的主體都應當被納入賠償義務人的范圍,除了排污者,還應包括監管者、第三方等。

    第二,行為類型要明確。行為人實施污染環境、破壞生態的行為時才可以確定其為賠償義務人,才可以根據生態環境損害賠償制度要求其承擔損害責任。

    第三,不應以“違法性”為前提。具有違法性并不是承擔損害賠償的要件之一,沒有違反法律規定不等于不必承擔賠償責任。

    環境標準是環境保護的最低標準,是對環境危害行為的最低要求,如果沒有激勵或者懲罰機制,行為主體的行為僅僅會滿足法律的最低限定,從而外化行為成本,讓社會承擔。但如果行為主體在已遵守國家環境標準或已事先取得行政許可下污染環境、破壞生態也需要承擔法律責任,那就促使行為主體不得不提高生產水平,防范生態環境損害的發生,促進行為成本的內部化。

    環境標準的制定往往是多方面綜合考量的結果,如果以違法性為前提,那很多生態環境損害行為都得不到懲處、環境的污染和破壞也得不到修復,所以有必要建立更高要求的損害賠償責任制度對環境進行更高層次的保護,減輕社會負擔。

    第四,生態損害事實可以理解為生態環境損害的概念。行為與生態環境損害結果之間具有因果關系是行為人承擔損害賠償的前提,即生態環境損害的結果必須是由行為人的行為導致的。若在缺少行為人行為的情況下,生態環境損害依然會發生,行為人就不應承擔損害賠償責任。

    二、明確賠償程序

    磋商和訴訟都是解決生態環境損害賠償問題的有效手段,實現兩種手段的協調銜接,明確生態環境損害賠償程序,盡可能快速高效準確地解決賠償問題,是生態環境損害賠償制度的目的之一。

    磋商是賠償權利人和義務人之間的平等協商,最終達成的賠償協議對雙方都有法律約束力,因此磋商應是民事性質的制度。在一般情況下,磋商是訴訟必經的前置程序,但如果經磋商未達成一致或者無法進行磋商時,可直接提起訴訟。

    磋商和環境公益訴訟的銜接問題,我國目前沒有明確規定。在生態環境損害賠償處于磋商階段時,若環保組織或檢察院提起公益訴訟,應當暫停公益訴訟進程,等待磋商結果。如果磋商順利,達成賠償協議,環保組織或檢察院可就賠償協議未涉及的部分再次提起公益訴訟;如果磋商未果,進入生態環境損害賠償訴訟階段,就可按照關于兩類訴訟銜接的相關規定進行下去。

    需要注意的是,磋商并不等于調解,磋商不成并不意味著調解過程的省略,實踐中存在著磋商未果但最終調解成功的案例。另外,為了磋商和訴訟更好的銜接,磋商主體中賠償義務人的范圍應相應擴大,即在磋商程序中根據主體類型、行為類型、違法性因素、生態損害事實、因果關系五方面確定生態環境損害賠償義務人。

    三、完善生態環境損害評估制度

    國家層面有必要從鑒定機構、人員資質、程序、方法、技術、監管等方面出發,制定一系列科學完整的生態環境損害評估辦法。對于近幾年頒布的一些針對具體領域的評估辦法,內容詳細、可操作性強,可考慮提升其法律等級,增強效力。

    完善評估制度還可以分情況制定評估流程。生態環境損害一般規模大、周期長、原因復雜、恢復困難,要對其進行生態環境損害評估往往需要花費不少人力物力。如果事實清楚、責任明確、損害較小,可以委托專家進行評估,加快案件辦理進程、減少資源浪費、減輕污染者負擔。面對原因復雜、污染嚴重的案件,則需要相關機構出具鑒定報告,保障鑒定評估的全面性和專業性。

    損害評估一定要充分發揮專家的作用,除了委托專家進行評估或者委托專業機構出具鑒定報告之外,還可以另行咨詢其他專家,或者充分考慮專家輔助人的意見,全方位、多角度進行案件分析。

    四、健全社會化填補機制

    政府設立的專項資金和現存的環境污染責任保險制度,尚不能有效緩解賠償義務人壓力,應當探索建立高效化、專業化、開放化、透明化的生態環境損害社會化填補機制。

    應當進一步完善環境責任保險制度。環境責任保險制度,實質上是將由一個主體承擔的賠償責任轉移到保險公司的所有投保人身上,既解決了資金缺口又減輕賠償義務人壓力。就我國目前的經濟狀況、環保條件、產業利潤而言,實現全面保險的條件尚不成熟,所以將環境責任保險分為強制責任保險和非強制責任保險,根據行業狀況對不同的企業采取不同的環境責任保險制度。

    環境責任保險的賠償額度可以采取限額賠償制度。采取限額賠償可以促進投保人積極避免生態環境損害的發生,減少自己的財產損失,也可以減輕保險公司的壓力。如果采取全額賠償制度,有些不良企業可能把保險公司作為擋箭牌,沒有承擔生態環境損害賠償的壓力,這顯然不符合環境責任保險制度的設計初衷。

    同時,還應當建立環境損害賠償基金制度。這項基金主要由可能導致生態環境損害的個人或單位提供,當出現賠償義務人不明確、法律法規未要求生態環境損害者承擔賠償責任而缺少賠償義務人、賠償義務人無力完全賠償且無法通過環境責任保險制度完全賠償等情況時,生態環境損害填補基金制度會起到很好的補充作用。根據目前情況,可以采取行業性環境基金和綜合性環境基金相結合的基金制度,針對不同行業的特點有的放矢,在提供社會化填補和避免資金浪費之間尋找平衡點。例如強制生態環境損害風險性高的行業建立行業性環境基金,鼓勵風險低的行業建立行業性環境基金;綜合性環境基金應當包括所有行業,對行業性環境基金無法補充或無法完全補充的部分進行救濟。兩類基金互為補充,分攤責任,構建完整的生態環境損害填補基金制度。

    五、完善生態環境損害賠償金使用

    加強對賠償金使用的監督,僅依靠財政部門是遠遠不夠的,應當發揮檢察機關和社會公眾的作用。檢察機關可以自行或者委托環保組織實質監督生態環境損害的修復情況,與財政部門的監督相結合,促使賠償權利人保質保量使用賠償金,完成生態環境損害修復。生態環境損害賠償金的使用情況應由賠償權利人進行公開,接受社會監督,促使各個機關履行職責,防止腐敗和濫用權力行為的發生。

    當生態環境損害不可修復或存在剩余資金時,可以利用剩余賠償金成立專項基金,填補其他案件賠償金的不足或者應對重大復雜生態環境損害事件,??顚S?。

    (作者單位:中國政法大學法學院)

     

     

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