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  • 進一步實施土壤污染防治法應當全面強化風險管控制度

    發表時間:2021-03-29 來源:《中國生態文明》雜志2021年第1期

    進一步實施土壤污染防治法應當全面強化風險管控制度

    羅麗?岳燁

    《中華人民共和國土壤污染防治法》正式實施已經兩年,實施情況如何,未來完善方向是什么?本文對土壤污染風險管控和修復這一核心制度的實施情況進行了評估,提出了五條建議:一是盡快出臺配套制度和辦法,完善土壤污染防治標準體系;二是加強土壤污染調查、監測與評估從業管理,提高土壤數據信息跨部門共享程度;三是完善受污染土地風險管控制度,提高風險管控措施的精細化、規范化程度;四是加強土壤污染法律責任追究,完善土壤污染行政執法與司法保障機制;五是完善土壤污染防治基金制度,明確規定資金來源、使用范圍、追償機制。

    一、對《土壤污染防治法》核心制度的實施進行評估具有重要意義

    立法是全面依法治國的前提和基礎,立法質量直接關系到法治的質量。根據《立法法》第63條規定,開展立法后評估具有重要意義。通過開展立法后評估,可以檢驗衡量法律法規制度執行效果,及時發現法律法規制度本身存在的問題,準確提出法律法規制度修改完善建議。實踐證明,立法后評估對于促進科學立法、民主立法、依法立法,提高立法質量,發揮著十分重要的作用。因此,對《土壤污染防治法》的實施效果進行評估,具有四個顯著意義:一是有利于明確《土壤污染防治法》相關制度的實施效果;二是有利于掌握《土壤污染防治法》所構建的相關制度在執法中存在的問題;三是有利于掌握《土壤污染防治法》在立法上存在哪些亟待解決的問題;四是可以為進一步完善《土壤污染防治法》并推進其實施提供有效途徑。

    二、《土壤污染防治法》關于土壤污染的管控與修復制度的實施情況

    (一)加快了制定配套制度和地方性立法的步伐

    自2016年5月28日“土十條”出臺以來,我國土壤污染防治走上了規范化、體系化、制度化的快車道。隨著2019年1月1日起《土壤污染防治法》的實施,國務院以及生態環境部和相關部委按照《土壤污染防治法》授權立法的要求,及時制定并出臺了《農用薄膜管理辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等一系列規章、規范性文件以及《建設用地土壤修復技術導則》《建設用地土壤污染風險評估技術導則》等相關行業標準。廣東、河南、天津、山東、山西、湖南、廣西等地結合各自實踐,先后出臺了省級土壤污染防治實施辦法或防治條例,有效地推動了《土壤污染防治法》的貫徹實施。

    為進一步完善土壤污染防治風險管控與修復標準體系,自2019年《土壤污染防治法》生效以來,農業農村部、生態環境部等制定并發布了《水稻生產的土壤鎘、鉛、鉻、汞、砷安全閾值》《種植根莖類蔬菜的旱地土壤鎘、鉛、鉻、汞、砷安全閾值》等多個土壤環境質量標準及《污染地塊地下水修復和風險評估技術導則》《受污染耕地治理與修復導則》等土壤修復技術標準。

    (二)推進了土壤污染狀況普查、詳查與監測工作

    截至2019年底,農用地土壤污染狀況詳查主體工作已經完成,重點行業企業污染狀況調查正在穩步推進。國家土壤環境監測網已初步構建,基本覆蓋了所有土壤類型、縣域和主要農產品產地。

    (三)加強了農用地分類管理與建設用地準入管理工作

    各地依據“土十條”的任務要求及《土壤污染防治法》的規定,積極推進農用地類別劃分,并依據類別劃分對嚴格管控類耕地開展種植結構調整等工作。自2019年以來,全國已有30個?。ㄗ灾螀^、直轄市)公布了建設用地土壤污染風險管控和修復名錄,明確了本省需要實施風險管控地塊的名稱、地址、面積等詳細信息。

    (四)落實了土壤污染風險管控與修復責任追究制度

    自2019年1月1日以來,各地加大土壤污染行政違法查處力度,重視固體廢棄物導致土壤污染事件的處罰,一定程度上遏制了土壤污染。地方政府、檢察院以及社會組織等通過環境公益訴訟制度、生態環境損害賠償制度等途徑追究責任主體的土壤污染侵權責任。在責任承擔上,除了傳統的賠償修復費用外,已有越來越多的法院判令當事人直接或者委托第三方修復,真正實現了“損害擔責”。

    (五)保障了土壤污染修復資金來源

    自2019年以來,財政部先后印發《土壤污染防治專項資金管理辦法》《土壤污染防治基金管理辦法》等配套制度,明確土壤污染防治專項基金的資金來源、主要用途、管理原則等。2018~2020年,中央財政累計安排125億元用于土壤污染防治,為土壤污染狀況詳查、土壤污染源頭防控、土壤污染風險管控和修復以及土壤環境監管能力提升等多項工作提供了有力支撐。

    三、土壤污染管控與修復制度實施過程中存在的問題

    (一)土壤污染防治配套制度及標準體系尚需進一步健全

    一是部分配套制度及辦法尚未出臺。比如,《土壤污染防治法》第48條規定的農用地、建設用地污染責任人認定辦法尚未出臺,第69條至第73條規定的土壤污染防治財政、稅收、價格、金融等優惠政策缺少配套措施及規定,土壤污染防治專項資金規模難以滿足土壤污染防治與管控項目資金需求。

    二是土壤污染防治標準體系尚不完善。一方面,農用地土壤污染狀況調查目前尚未出臺獨立的技術規范,仍在參考適用建設用地土壤污染狀況調查的技術規范。另一方面,諸多標準之間存在相同專業術語內涵不一致、標準值劃分不精細等問題。例如,《污染場地風險評估技術導則》規定的“風險控制值”、《土壤環境質量 建設用地土壤污染風險管控標準(試行)》規定的“風險控制值”、《污染場地土壤修復技術導則》規定的“場地修復目標”等專業術語對應的數值計算方法和標準不統一,容易導致利益相關方對具體修復方案的解讀、實施與后期管理出現標準不一的情況。此外,我國土壤污染防治管控值與干預值劃分尚不精細。荷蘭依據土地規劃用途、暴露途徑等進一步細分干預值的做法值得借鑒。精細化、科學化地確定土壤干預值,有利于降低管控與修復成本,提高土地使用權人的管控與修復意愿。

    (二)土壤污染狀況調查、監測與評估制度尚需進一步落實

    一是調查、監測與評估機構管理不到位?!锻寥牢廴痉乐畏ā返?3條規定從事土壤調查、評估、修復等活動的單位應當具備相應的專業能力,但由于有關部門尚未設定統一的從業資質,實踐中仍然存在諸如專業機構水平參差不齊、調查評估結果不客觀、濫用土壤污染防治專項資金等問題。因此,在土壤污染風險管控與修復行業發展初期,應當盡快制定明晰從業標準、制定從業規則,將相關專業機構管理納入法治化軌道。

    二是土壤環境監測數據共享程度不高。據了解,目前在生態環境主管部門內部已經實現了大氣、水、土壤等環境數據的整合與共享,但尚未構建起《土壤污染防治法》第8條規定的全國土壤環境信息平臺。生態環境、農業農村、自然資源、住房城鄉建設、水利、衛生健康、林業草原等部門之間的數據動態更新和信息共享尚不充分,難以滿足《土壤污染防治法》第8條、第59條等規定的土壤污染風險管控和土壤污染狀況調查先于土地開發利用的要求。

    (三)土壤污染風險管控措施亟待進一步完善

    一是農用地分類管理措施需要進一步加強。一方面,部分地方農用地分類管理制度落實不夠到位,嚴格管控類農用地的監管不嚴,農用地土壤污染修復技術成熟度低,修復成本過高,實際修復效果不理想。另一方面,安全利用類農用地利用措施尚未全面實施,農用地分類管理措施僅規定了調整種植結構、改變種植種類等原則與方向,缺少農民種植技能培訓、擴大農業保險承保范圍、暢通新品種銷售渠道等配套措施。

    二是建設用地名錄管理需要進一步規范。一方面,建設用地土壤污染風險管控與修復名錄制度存在納入名錄的條件不明確、公開的內容不統一、尚未建立起全國一張圖的動態管理機制等問題。另一方面,建設用地名錄管理未充分應用于國土空間規劃、土地用途管制、用地審批、轉讓、土地供應等環節,《土地管理法》《城鄉規劃法》等相關法律法規未與《土壤污染防治法》建設用地準入管理、土壤污染狀況調查前置等制度形成有效銜接,存在部分建設用地地塊未達到風險管控與修復標準仍開發利用的情形。

    (四)土壤污染防治法律責任尚需落實到位

    一是土壤污染行政執法不到位。2019年以來,與土壤污染相關的環境執法以固體廢棄物污染為主,對依法開展土壤污染調查、風險評估、風險管控以及防止二次污染等領域執法嚴重不足,且處罰數額主要在3萬~5萬之間,處罰數額與損害結果不成比例。

    二是污染地塊修復責任司法適用嚴重不足。在2019年全國有關土壤污染責任糾紛案件中,法院判令被告承擔實際土壤修復責任的案件不到全部案件的10%,90%的案件以承擔修復費用結案。

    (五)土壤污染防治專項基金制度尚需切實落地

    一是資金來源不明確。目前已出臺的《土壤污染防治基金管理辦法》只是規定了出資方式,而資金規模、存續期間、資金來源、資金比例等重要事項尚未明確。

    二是基金使用管理制度不健全?!锻寥牢廴痉乐位鸸芾磙k法》中較為概括地規定了基金的用途。與美國超級基金、日本指定法人援助基金等制度中“無法確定”以及“無力承擔”的適用范圍以及明確規定資助污染物基礎調查與綠色修復技術研發等相比,我國土壤污染防治基金用途較為狹窄且未明確基金的使用順序、申請與撥付流程、禁止使用的范圍等內容。

    三是基金相應的追償制度缺位。無論是《土壤污染防治專項資金管理辦法》還是《土壤污染防治基金管理辦法》,都未規定追償制度或者“償還”制度,容易導致基金難以有效回收資金,無法持續發揮基金對土壤污染詳查、調查、風險管控和修復等制度的保障作用。

    四、完善土壤污染的風險管控和修復制度的建議

    (一)盡快出臺配套制度和辦法,完善土壤污染防治標準體系

    一是盡快制定并出臺《農用地土壤污染責任人認定辦法》和《建設用地土壤污染責任人認定辦法》。明確規定認定行為的性質、認定程序的啟動條件、土壤污染責任人與土地使用權人的范圍、責任份額的分擔機制、土地交易環節通過協商與調查減少糾紛等內容。

    二是盡快完善土壤污染風險管控與修復財政、金融、信貸等配套制度。明確規定土壤污染強制責任險的承保范圍、承保主體、保險限額、賠付程序等;明確規定土壤污染風險管控與修復項目適用財政、金融等優惠政策的申請條件、申請程序、優惠期限、優惠幅度等,逐步吸引社會資本進入土壤污染防治市場。

    三是完善土壤污染風險管控標準體系。加大對土壤環境及污染物毒性研究的支持力度,利用大數據、物聯網、衛星遙感等綜合手段,明確污染物毒性,合理確定有害物質目錄及標準參考值水平。同時,可考慮借鑒荷蘭、德國的做法,在區分農用地和建設用地的基礎上,結合不同的土地功能類型和規劃用途細化土壤污染風險篩選值和管制值,逐步構建以土地用途為導向、以污染物項目類別為對象的土壤污染風險管控標準體系。

    (二)加強土壤污染調查、監測與評估從業管理,提高土壤數據信息跨部門共享程度

    一是明確土壤污染調查、監測與評估從業資質與從業規則。進一步完善項目準入、招投標、施工及驗收、專家評審等各個環節的標準,引入重大風險管控與修復項目公眾參與機制,明確公眾參與的條件、流程以及對公眾意見的反饋與落實機制等。加大事中事后監管的力度并增強懲戒機制,建立專業機構及主要責任人定期等級評估及行業禁入機制。

    二是制定統一的平臺框架數據標準和運營管理機制,建立跨層級、跨區域、跨部門、跨系統的互聯互通的協同型土壤環境信息共享體系??山梃b美國環境保護署開發的設施登記系統(Facility Registry Service,簡稱FRS),通過賦予唯一“設施標識碼”等“身份證”,連通不同系統數據之間關系,實現跨業務系統和跨數據庫流通。

    (三)完善受污染土地風險管控制度,提高風險管控措施的精細化、規范化程度

    一是強化農用地分類管理制度的檢查監督與配套制度的完善。一方面,縣級以上土壤環境主管部門應當按照“土十條”目標任務,會同農業農村主管部門建立好種植結構調整工作臺賬,包括工作記錄、項目實施情況表、批復文件、調整方案、合同簽訂、經費資料等所有書面材料,并定期向上一級對應部門備案,加強農用地分類管理的檢查與監督;另一方面,應當及時開展對農民的技術指導、編制技術指導規程及操作手冊,加大對受影響農民的保險、信貸、財政、稅收等支持力度,妥善推進種植結構調整等分類管理措施的實施。

    二是推進建設用地風險管控與修復名錄制度的規范化建設??煽紤]在匯總各省份公開的風險管控名錄的基礎上建立統一的、全國性的建設用地風險管控名錄。規范并細化建設用地風險管控名錄的具體信息,可考慮在現有統計范圍的基礎上,借鑒美國國家優先名錄制度(National Priorities List,簡稱NPL),公開土地使用權人、責任人、污染狀況、主要污染物、具體技術措施、最新工作進展等相關信息。同時,應當進一步完善建設用地名錄管理與現有國土空間規劃、用地審批的銜接制度,在《土地管理法》《城鄉規劃法》或相關的司法解釋中明確將土壤污染情況調查或風險管控措施作為土地供應或者土地轉讓的前置程序??蓞⒖辑h境影響評價制度改革,建立土壤污染狀況調查表或調查書備案或審批制度,進一步明確土壤污染調查的適用情形、責任主體、申報期限、備案或審批流程、事后責任等具體內容。

    (四)加強土壤污染法律責任追究,完善土壤污染行政執法與司法保障機制

    一是加強土壤風險管控與修復行政執法。一方面,對照《土壤污染防治法》規定的土壤污染狀況監測、調查、風險評估、風險管控與修復、后期管理等義務,制定土壤污染防治行政執法指導性文件,明確執法行政裁量規則。另一方面,提升基層執法能力與法水平,加強手持終端等基層土壤環境執法設備配備,利用大數據、云計算等技術開展跨部門聯合監管。

    二是完善土壤污染修復責任司法適用。一方面,針對尚未開始修復的地塊,法院可綜合考慮污染責任人主客觀有無修復的能力和意愿以及污染地塊有無修復的可能,對符合條件的,優先判令責任人以自行或者委托第三方等方式履行修復義務。另一方面,建議建立法院與生態環境主管部門聯合監管機制,法院執行部門應當定期與生態環境主管部門溝通修復方案的制定與實施、修復效果評估、生態損害賠償金的具體使用等事項,充分發揮司法保障作用督促判決的實際履行。

    (五)完善土壤污染防治基金制度,明確規定資金來源、使用范圍、追償機制

    一是明確土壤污染防治專項基金的資金來源,包括:(1)加大政府財政撥款;(2)明確環境保護稅、資源稅、土地增值稅、契稅、印花稅等相關稅收的撥付方式與撥付比例;(3)明確規定將環境執法行政罰款、生態環境損害賠償金等資金的特定比例納入土壤污染防治專項基金,統籌管理與土壤污染防治相關的資金使用;(4)明確基金孳息、捐贈等其他資金來源。

    二是合理擴大土壤污染防治專項基金的范圍,包括:(1)污染場地的調查、評估、監測;(2)未污染土地的預防與保護措施;(3)農用地土壤污染防治;(4)土壤污染責任人無法認定或土地使用權人不明時的土壤風險管控與修復;(5)土壤污染責任人或土地使用權人無力承擔修復費用時的土壤風險管控與修復;(6)土壤污染基礎研究和防治技術的研發與推廣;(7)土壤環境保護的宣傳、教育等。同時,應當嚴格限定基金使用范圍和條件,綜合考慮土壤受污染情況、影響范圍、規劃用途等確定基金項目優先次序。

    三是建立基金追償機制。對于污染責任人尚不明確的土壤污染風險管控和修復,生態環境主管部門等主體在使用土壤污染防治基金實際修復后,應當在一定期限內通過生態環境損害賠償等制度啟動追責程序;對于污染責任明確但暫無修復能力的單位或個人,基金可考慮以貸款形式預付修復、賠償費用,事后向污染責任人追討修復和賠償資金,并要求污染責任人按照同期人民幣貸款基礎利率支付相應的利息。

     

    (作者單位:北京理工大學法學院。本文系國家社科基金項目《土壤污染的管控和修復法律制度研究》課題的階段性成果,項目批準號為17BFX130。原標題《進一步完善土壤污染的風險管控和修復制度 推進<土壤污染防治法>實施的建議》)

     

     

     

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