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  • 對《中華人民共和國野生動物保護法(修訂草案)》的修改意見

    發表時間:2020-12-30 來源:《中國生態文明》雜志 作者:常紀文 杰中
    《中華人民共和國野生動物保護法》(修訂草案)已向社會公開并正在征集修改意見。在指導思想、立法目的、管理和監督體制、行政監管措施、法律機制、法律規范的指引性、法律責任、立法的規范化設計等多個方面,我們建議作出一些修改。
    1. 指導思想方面
    在法律修訂的指導思想方面, 建議作如下幾個方面的修改:

    一是基于《關于全面禁止非法野生動物交易 革除濫食野生動物陋習 切實保障人民群眾生命健康安全的決定》(以下簡稱《決定》)是全國人大在《野生動物保護法》修訂前采取的應急性立法措施, 此次《野生動物保護法》的修改, 應當在其修訂說明的指導思想中指出,本修訂鞏固全國人大常委會2020 年2 月《決定》的目的和要求,如擴大野生動物的保護范圍、新增違法行為、補充和強化法律責任等,突顯全國人大常委會立法工作的連續性和一貫性。

    二是建設和維護人類命運共同體,目前國際關注的生態環境保護議題主要包括應對全球氣候變化、防治跨國空氣污染、保護野生動物并防止非法國際貿易、維護全球和區域生物多樣性等,其中,野生動物保護是一個重要的方面。因此,可在《野生動物保護法》的修訂說明中提出,此次修訂以我國生態文明建設的目標為指引,以現實的野生動物保護問題,如野生動物損害人身和財產的補償、野生動物的利用限制與規范、野生動物物種及其棲息環境的恢復、野生動物保護的社會參與、野生動物保護信息公開、野生動物保護國際合作等為導向,針對性地參考和借鑒國際成熟的法治經驗,促進我國的生態文明建設和國際生態文明建設的對接。

    2. 立法目的方面

    禁止濫食野生動物,形成健康、文明、綠色的生活方式,防范公共衛生風險,既是生態文明問題,也是社會文明問題。建議將修訂草案第一條的“推進生態文明建設”修改為“推進生態文明和社會文明建設”,體現立法目的的全面性和綜合性。

    在基本原則方面,2016 年修訂的現行《野生動物保護法》規定了“規范利用”的原則,自實施以來引發學術界的廣泛爭議, 甚至被理解為該法鼓勵規范化利用野生動物。由于《決定》嚴格限定了可利用野生動物的范圍,建議此次修改《野生動物保護法》, 將修訂草案第四條保留的“規范利用”修改為“限制和規范利用”。

    另外,建議將修訂草案第四條增補的“風險防范”修改為“風險預防”原則,與國際環境法學普遍使用的術語保持一致。

    3. 管理和監督體制方面

    修訂草案第七條規定了野生動物保護的行政監管體制,第六條規定了社會參與和監督的內容。但是這兩條規定與以前的生態環境保護法律一樣,原則性太強,建議作如下幾個方面的修改:

    一是參考2020 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》,整合這兩條規定,綜合表達野生動物保護的共治體制,如規定地方各級黨委做什么,地方各級人大做什么,地方各級政協做什么,地方各級政府做什么,行業做什么,社會做什么,企業做什么,公民個人做什么,技術服務機構做什么,司法機關做什么等,體現野生動物保護共治和法治的時代需求。
    二是在民主監督方面,建議《野生動物保護法》明確要求地方各級人民政府定期向同級政協及其常委會通報野生動物保護情況。
    三是在司法監督方面,學界普遍認可民事公益訴訟對于保護野生動物的作用,但是環境法學界對《環境保護法》規定的公益訴訟制度能否適用于野生動物保護領域有爭議,建議在《野生動物保護法》第六條中增設一款,規定“檢察機關和符合條件的社會組織,可以對違反本法損害或者可能損害社會公共利益的單位和個人,提起民事公益訴訟”?;诿袷鹿嬖V訟可以有效地填補執法人員和執法資源有限的問題,建議該款還規定,地方人民政府設立獎勵基金,對公益訴訟勝訴的社會組織予以獎勵,提升全社會的野生動物保護和參與意識。
    4. 行政監管措施方面

    建議從發揮行政監管作用、提高行政監管績效的角度作如下幾個方面的修改:

    一是在修訂草案第七條中, 將地方人民政府“對本行政區域內野生動物保護工作負責”修改為“對本行政區域內野生動物保護和規范利用工作負責”,將修訂草案中很多條文規定的利用監管納入進去,防止監管工作出現缺位。

    二是在修訂草案第十二條第四款中,將“野生動物保護主管部門應當加強對相關自然保護區域內野生動物的保護和管理”修改為“野生動物保護主管部門應當加強對相關自然保護區域內野生動物的監測、評估、保護和管理”,將監測和評估兩個必須開展的工作納入進去。

    三是在修訂草案第十五條第二款和第三款之間,建議新增一款,規定“縣級以上人民政府野生動物保護部門應當公布野生動物收容救助電話,并與同級公安機關聯合建立救助機制,提供及時、科學、合理的救助”。

    四是在修訂草案第三十五條第二款關于部門聯合執法的規定中,增加“縣級以上人民政府應當建立多部門共享的執法監管信息平臺”的規定,克服目前一些聯合執法效率低和效果不佳的現象。

    五是明確規定音頻、視頻作品不得播放非法捕捉、虐待或者濫食野生動物的聲音和視頻,并且在法律責任部分規定相應的法律責任,防止對公眾行為產生誤導。
    5. 法律機制方面

    建議針對野生動物致害建立各方面都可以接受的充分補償機制。

    對野生動物造成人員傷亡和財產損害的,修訂草案第十九條沿襲了現行法的規定,規定了“由當地人民政府給予補償”的機制?;诟鞯貙ρa償的理解不一樣, 執行也不一樣,如有的地方執行充分補償,有的地方執行非充分性補償。對于非充分性補償,受損者普遍認為,國家所有的野生動物致害,卻只補償一部分,不合理。近些年媒體在這方面的質疑性報道也很多。建議將“由當地人民政府給予補償”修改為“由當地人民政府給予充分補償”。為了盡可能多地補償受損者并減少地方政府的財政負擔,一些地方按照現行《野生動物保護法》第十九條規定的“有關地方人民政府可以推動保險機構開展野生動物致害賠償保險業務”,由地方政府為農民代買“野生動物肇事公眾責任保險”。但其實施也存在一些問題,如浙江省開化縣推出的《野生動物肇事公眾責任保險》,學界指出存在補償門檻高和補償不充分等問題。建議借鑒他國經驗,完善保險補償條款,如美國明尼蘇達州針對麋鹿毀壞莊稼建立的補償機制設置了政府補償最高標準,派專員實地調查毀壞莊稼品種、面積、市場價格等,并基于歷史記錄以及對未受損田地直接觀察計算每畝農田的潛在產量,以盡可能補償農民全部損失。修訂草案修改時建議參考這一機制,并與我國的野生動物致害賠償保險機制相結合。
    6. 法律規范的指引性方面
      建議對一些守法和執法中經常產生爭議的事項作出進一步的明確規定:
        一是基于修訂草案規定禁止食用野生動物,因此應對以前可以食用的野生動物及其制品作出新的行為指引。如對于地方政府依法組織的捕獵活動得到的野豬等獵獲物,過去有的被直接加工食用或者被銷售,在修訂草案第二十三條或者第三十一條中,這些野生動物還能否被檢疫后食用,或者按照修訂草案第二十八條第三款的規定取得專用標志后銷售供食用,需要明確規定。這將有利于為地方政府基于保持生態平衡的目的開展種群數量調節工作提供明確的行為指引。國際上普遍允許合法捕獵者可以自行食用甚至依法銷售獵獲的野豬、野鹿等野生動物及其制品,但是我國的國情與它們不同,不宜開口子,建議修訂草案修改時,在堅持禁止食用原則的同時,考慮允許規范化的資源綜合利用,如制造工業毛油等。規范化包括明確許可條件和程序、規定檢疫方法和要求,嚴格限制利用與銷售的范圍和渠道。
          二是在修訂草案第三十一條中, 建議將第一款的“ 禁止食用國家重點保護野生動物、有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物以及其他陸生野生動物” 修改為“ 禁止食用國家重點保護野生動物,有重要生態、科學、社會價值的陸生野生動物以及其他陸生野生動物,列入國家畜禽遺傳資源目錄的除外”,這樣可以把一些已經被農業部納入農產品管理的陸生野生動物和兩棲野生動物排除在禁食的名錄之外,體現立法的嚴謹性和科學性。
    7. 具體條文內容方面

    基于修訂草案擴大了野生動物的保護范圍,建議對一些規定作出如下匹配性的修改:

    一是在修訂草案第五條中,建議將“制定野生動物及其棲息地相關保護規劃”修改為“制定國家重點保護野生動物、地方重點保護野生動物及有生態、科學、社會價值的陸生野生動物及其棲息地相關保護規劃”。因為修訂草案在前面把一般的陸生野生動物納入了保護范圍,對野生動物保護法的保護范圍做了擴大式調整,如果現行法中地方人民政府“制定野生動物及其棲息地相關保護規劃”的規定不作修改,那么針對老鼠等野生動物及其棲息地也要制定保護規劃,就不妥當。

    二是在修訂草案第六條中,建議將“禁止違法食用野生動物”修改為“禁止違法持有和食用野生動物”,以匹配性地擴大違法行為的種類。

    三是在修訂草案第二十五條第二款中,建議規定實施分類管理的措施。例如,學校利用捕鼠器捉一只老鼠做實驗都需要野生動物保護主管部門批準,就不現實.

    四是回應社會的一些日常關切,如在修訂草案第二十五條或者第二十六條中,補充規定人工繁育一般的陸生野生動物應當履行什么手續;在修訂草案第二十七條中,對于已經收繳而不是沒收的老鼠等社會認為有害的陸生野生動物,要不要放歸野外, 均需要予以明確。

    8. 法律責任方面

    建議結合新形勢及與《決定》要求匹配的需要,對修訂草案的一些規定作出如下修改:

    一是在修訂草案第四十八條中,建議將罰款的“二倍”修改為“四倍”,這樣既體現對現行《野生動物保護法》最高罰款幅度的加倍性,也體現對現行《野生動物保護法》罰款起點的加倍性,與《決定》的加倍處罰規定全面匹配?,F行《野生動物保護法》其他部分如有罰款幅度規定,修訂草案也繼續規定的,罰款幅度的起點和最高幅度均要加倍。

    二是《決定》發布后,有些野生動物及其制品仍然存在合法的市場,因而有市場參考價,但是很多野生動物及其制品不可以交易了,因而沒有市場也沒有市場參考價值。修訂草案第四章“法律責任”中設置了一些有關野生動物價值的規定,如第四十九條、第五十條中有關于獵獲物價值的表述,第五十三條有關于野生動物及其制品價值的表述,并匹配性地規定按照獵獲物價值、野生動物及其制品貨值的多少倍予以罰款。建議對于仍然有合法市場和市場參考價值的獵獲物、野生動物及其制品,可以保留這些規定;對于已沒有合法市場和市場參考價值的獵獲物、野生動物及其制品,建議刪除按照獵獲物價值、野生動物及其制品貨值的多少倍予以罰款的規定,直接修改為罰款多少元。
        三是在修訂草案第六十二條第二款中,建議進一步明確如何處置所罰沒的野生動物,如哪些野生動物需要無害化,哪些需要拍賣,哪些需要收容。由于基層執法部門普遍反映缺乏此類工作指南,地方產生的執法爭議很多,建議回應基層的呼聲,對修訂草案作出修改,予以明確。

        四是基于野生動物資源屬于國家所有,對于傷害或者殺害野生動物,或者破壞國家所有土地、水域中的野生動物棲息環境的,建議修訂草案作出修改時,規定省級人民政府或者省級人民政府授權的市級人民政府行使索賠權。至于具體的賠償標準,可以授權國務院野生動物保護部門制定或者調整賠償標準。
    五是對于檢察機關和符合條件的社會組織提起的民事公益訴訟,建議補充規定,訴訟請求僅包括賠禮道歉、排除妨害、恢復原狀,不包括賠償損失。對于破壞野生動物及其棲息環境損害國家、集體、單位或者個人的民事權利的,建議在第四章補充規定,受害者可以提起民事損害賠償訴訟。
    9. 立法的規范化設計方面
      基于明確化和精準化的立法技術要求,可以對修訂草案作出以下幾個方面的修改:
        一是在修訂草案第八條中, 建議將公民“自覺抵制濫食野生動物”修改為“自覺抵制違法食用野生動物”,因為“濫食”的標準不明確,而且修訂草案在前面的第六條已對違法行為作出了界定,規定“禁止違法食用野生動物”。
      二是在修訂草案第十條第六款中,針對有關部門制定管理規定的對象,建議將“對其他陸生野生動物的范圍和具體管理”修改為“對其他陸生野生動物的保護范圍和具體管理”,可以更加精準。
         三是基于一些省份的人大常委會已經結合《決定》的要求, 針對地方重點保護野生動物和其他陸生野生動物的保護制定了相關的管理條例,而修訂草案第四十五條授權省級人大及其常委會針對地方重點保護野生動物和其他陸生野生動物制定“管理辦法”,建議將“管理辦法”修改為“管理條例或者辦法”,這樣也符合地方立法的實際。

    (常紀文,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長;杰中,杜克大學環境政策專業研究生。文章轉自《中國生態文明》雜志2020年第6期)
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